[ES] Gobernanza colaborativa en La Convención durante la pandemia
¿Cómo podemos explicar las diferencias entre el funcionamiento de los Comandos COVID Indígenas (CCI) del Perú? Más específicamente, ¿por qué el CCI de La Convención logró mejores resultados que otros, medidos por las tasas de vacunación? Sostengo que el CCI de La Convención funcionó mejor que los demás por dos razones: (1) el legado colaborativo en temas de salud en la provincia y (2) la participación de organizaciones no gubernamentales (ONGs) de alta legitimidad en el CCI.
Lo que sigue es un resumen de mi proyecto “Variación subnacional en la gobernanza colaborativa: los Comandos Indígenas contra el COVID en Perú y el legado participativo de La Convención”, basado principalmente en entrevistas y archivos recolectados en 2022. El artículo (en inglés, actualmente en evaluación) que escribí sobre este tema contiene muchos más detalles sobre el funcionamiento y los logros del CCI. Estoy encantado de compartir una copia si me escribes.
La COVID-19 en la Amazonía peruana
Al inicio de la pandemia, el gobierno peruano implementó una serie de medidas sanitarias para reducir el impacto del virus: cierre de escuelas y trabajos, restricciones de movilidad y reuniones, uso obligatorio de mascarillas, entre otras. Sin embargo, estas medidas fueron pensadas para la población en general y no siempre tomaron en cuenta las necesidades y costumbres de los pueblos indígenas. Por eso se crearon los Comandos COVID Indígenas (CCI) en diez departamentos del país, con el fin de apoyar a las comunidades indígenas amazónicas distribuyendo información, equipos de protección y vacunas.
En teoría, los CCI debían ser espacios de gobernanza colaborativa—es decir, instancias donde autoridades estatales y representantes indígenas pudieran dialogar y tomar decisiones en conjunto. En la práctica, sin embargo, muchos CCI no lograron funcionar de forma verdaderamente colaborativa. En varios casos, los funcionarios del Estado participaron poco en el proceso colectivo y tomaban decisiones de manera unilateral.
Para entender mejor cómo funcionaban estos espacios, estudié un caso que parecía haber trabajado mejor que los demás: el CCI de La Convención, en el departamento de Cusco. Este comando logró tasas de vacunación sorprendentemente altas en comunidades rurales (ver Fig. 1). De hecho, las tasas de La Convención están muy por encima del promedio de provincias Amazonicas para las tres primeras dosis. Además, la mayoría de las provincias que superan a La Convención tienen características especiales, como ser capital departamental, tener una ciudad grande, o ser más accesibles. Entonces, mi pregunta es: ¿cómo explicar estas altas tasas de vacunación y, más ampliamente, la diferencia entre los CCI?
A continuación, respondo a esta pregunta revisando la historia de La Convención, marcada por la colaboración entre actores sociales, y luego analizando cómo funcionó su CCI.
Figura 1. Tasas de imunización en adultos rurales en las provincias amazónicas del Perú
Un legado de colaboración excepcional
La primera parte de la respuesta está en el legado de colaboración de La Convención. Esta provincia tiene una larga historia de organización social. Entre 1959 y 1963, fue escenario de grandes protestas de trabajadores del café contra los hacendados, movilizando a unas 300 000 personas. Estas luchas impulsaron importantes reformas agrarias, primero en la región y luego en el país.
Más recientemente, en La Convención se creó la Mesa de Coordinación de Salud de La Convención (MCSLC). Esta mesa, formada a principios del siglo XXI por actores de la sociedad civil y autoridades estatales, funcionó informalmente hasta que fue reconocida oficialmente por el gobierno regional de Cusco en 2007. Aunque inicialmente se enfocó en temas de salud, con el tiempo se convirtió en el principal espacio de coordinación intersectorial en la provincia y el único en Cusco que reunía a comunidades indígenas amazónicas, organizaciones civiles y representantes del Estado. Una ONG clave del CCI, la ONG A, se integró a la Mesa en 2001, aportando su experiencia en salud y en trabajo con comunidades.
Así, La Convención cuenta con un contexto particular: una historia de espacios colaborativos activos en temas de salud. Este conocimiento y práctica previa facilitaron que el CCI local funcionara mejor que otros, ya que los actores se conocían y tenían experiencia trabajando juntos.
ONGs como actores clave del CCI de La Convención
La segunda parte de la respuesta tiene que ver con el funcionamiento del CCI de La Convención. Aunque las resoluciones ministeriales que crearon los CCI no contemplaban la participación de ONGs, y la mayoría de los estudios tampoco las consideran relevantes, en La Convención las ONGs fueron actores fundamentales—en la creación del CCI, en su dinámica interna y en sus logros.
Creación
Al inicio de la pandemia, la idea de crear un espacio colaborativo en La Convención surgió de varios lados. Tanto un representante indígena como un funcionario del Ministerio de Cultura me contaron que habían propuesto crear un grupo informal para enfrentar el impacto de la pandemia en las comunidades indígenas. Ambos señalaron que desde el principio participaron ONGs como la ONG A. Más adelante, este grupo informal se convirtió en un CCI oficial mediante resoluciones ministeriales.
Colaboración
La colaboración dentro del CCI no siempre fue fácil. Representantes indígenas señalaron que el Ministerio de Salud (MINSA) no escuchaba sus preocupaciones y no aplicaba un enfoque intercultural.
Personal de ONGs se quejó de que MINSA los veía solo como fuentes de financiamiento y no como socios. También se acusó a funcionarios de MINSA de tomar decisiones unilaterales. A pesar de esto, según uno de los participantes, las ONGs y la oficina de Cultura de Cusco formaron una especie de “comité de impulso” que mantuvo vivo al CCI incluso cuando MINSA no cumplía con su rol colaborativo.
Resultados
El CCI de La Convención logró tres resultados concretos: (1) distribuir información sobre el coronavirus, (2) repartir equipos de protección para el personal médico y las comunidades, y (3) llevar a cabo una campaña de vacunación. Esto fue posible gracias a la colaboración entre los distintos actores. Por ejemplo, en la campaña de vacunación, MINSA aportó las vacunas y el personal médico; la ONG B brindó apoyo logístico; las ONGs A y B junto con el Ministerio de Cultura apoyaron en comunicación intercultural y en el trabajo de intermediación; y los representantes indígenas ofrecieron liderazgo y conocimiento profundo de sus comunidades.
En resumen, sostengo que las altas tasas de vacunación en La Convención se explican por dos factores: (1) su historia de colaboración en temas de salud, que permitió crear rápidamente espacios colaborativos durante la pandemia, y (2) la participación activa de ONGs en el CCI, que con su liderazgo y legitimidad ayudaron a sostener el trabajo colectivo incluso cuando el MINSA no actuaba de forma colaborativa. Esto puede ayudar a entender por qué otros CCI no funcionaron tan bien: en general, no contaron ni con ONGs comprometidas ni con una tradición de colaboración previa.
